青田县法院关于涉侨执行程序的调研

丽水市青田县是我省的华侨大县，现有华侨25万人，分布在世界120多个国家和地区，侨属侨眷更是达到26万，约占青田县总人口的一半，近来年，丽水市青田县人民法院受理涉侨案件的数量不断增多，经过司法统计，我院近几年平均每年审理的该类案件千余件（包括民、商事案件），其中有200余件案件进入执行程序，但从现行法律规定看，我国民事诉讼法及执行相关司法解释对涉侨执行案件的规定较少。随着全球化的不断加快，如何进一步做好涉侨案件执行工作将成为法院工作中一项重要内容。为此，本课题组通过对2010年至2013年期间涉侨执行案件进行梳理，通过数据整合对比、召开座谈等形式对涉侨执行进行了调研，以期为法院涉侨案件执行提供参考。

    一、涉侨的概念

2010年我院对于涉侨审判程序问题进行了调研，其中对于涉侨案件的认定标准为：

（一）持有中国签发的护照现在境外居住，并取得了居住国长期、永久居留权或者居住国连续5年（含5年）以上合法居留资格；

（二）持有中国签发的护照现在境外居住，并取得了居住国5年以下合法居留资格；

（三）持有中国签发的护照现在境外居住，但未能取得居住国的居留资格；

（四）曾经出境至国外，并持有国外居留资格（证件到期又出境更换），案件审理时在国内居住；

（五）出境至国外并持有国外居留资格，现已回国在国内无固定居住地址；

（六）经调查确实已不在国内居住，但在境外定居情况不明确。

涉侨执行案件的标准参照我院涉侨审判标准，但考虑到涉侨执行案件的特征，本文涉侨执行案件的区分采取扩大解释原则，即缩短对于在境外连续居住的期限要求，排除出国旅游、求学等。

     二、青田法院涉侨案件执行现状

    （一）涉侨执行案件数逐年增加，比重加大。

  （二）涉侨执行案件以借贷案件为主。

以2012年度为例，以传统类型案件为主。

（三）涉侨执行案件的履行率较低。

进入执行程序的涉侨案件，在审判阶段未到庭参加诉讼的比例占90%以上，案件自动履行率较低，程序终结案件逐年增加，其原因主要有以下几个方面：

1、青田侨民特征决定。

青田华侨在国外务工的出境方式主要有三种①需出境方寻找有该国出境名额的华侨，向其交纳完不菲的费用后双方以雇佣方式出境，出国后自谋职业，其它居留等一切与之无关。②需出境方与有该国出境名额的华侨签订协议，需出境方为其提供若干年劳务服务用以抵扣出境费用。③存在部分早些年通过灰色渠道出境人员，采取偷渡等模式出境至国外，在国外未取得居留资格，往往不会回国。出境的途径导致了侨民不愿回国，同时回国将承担高额的费用，包括在交通费、误工费等。

近几年国外经济、政策原因。

经济方面： 随着欧债危机的爆发，青田华侨在国外的经济收入也受到了很大的影响，许多务工人员在国外失业，依靠当地政府失业救济维持生计。另外，出国务工人员往往出境前在国内都欠下部分因出境产生的债务，经济的不景气，大大的影响了务工人员的实际清偿能力，最后无奈不回国。

政策方面：务工人员对于当地政府政策的理解度不高，自我保护意思不强，比如西班牙16万侨商中，有7万来自青田，这其中很大一部分都在经营小百货商店，因为政策、税务等原因，部分侨民受当地法律问题困扰，此次西班牙展开的以马德里和巴塞罗那为主的针对青田华侨高某的“帝王行动”，警方在西班牙多地搜查了120间仓库和住宅，没收了1150万欧元，扣押了200辆汽车，类似行动对于侨民影响很大，侨民丧失还款能力也是未到庭参加诉讼的重要原因。

3、送达难问题

侨民由于一直在国外居住，对于国内开庭情况不清楚，或者即使判决后也不一定知晓国内的情形，具体原因笔者将在下文中予以阐述。

三、涉侨案件执行中存在的困难

（一）执行案件送达难问题

 1、目前涉侨执行案件送达的相关法规范较为混乱，散见于各种司法解释、批复中。执行过程中主要依据为《最高人民法院关于涉外民事或商事案件司法文书送达问题若干规定》（2006年8月22日开始实施），法律规范对于送达要求较高，一般均要层层报送，从基层法院层报至高院再转外交部门，其中由于涉及部门太多，时间太久、成本太高，在实际中的可操作性不强，如果严格按照法律规定执行，涉侨执行案件只能以公告的方式送达为主。

2、涉侨执行案件一般在审判阶段已经经过两次的公告送达，而执行过程法律文书的送达是参照审判模式制定，我国现在缺乏强制执行法等明确法律规范，致使执行过程机械化、模式化，送达方式创新较为困难。

3、送达地址不明，青田华侨在国外主要以经商和务工为主，一般不具有长期固定的住所，其住所的变更又因跨国因素无法及时让国内关系人知晓。执行过程中申请执行人一般只能提供被执行人前往什么国家的信息，而不能提供更加详细的居住地址。在青田华侨中，护照签发的国家与其实际居住的国家往往不一致，这大大加大了查找的范围，导致原地址无法送达。

（二）法律法规不明。

 在执行过程中，人民法院采取限制出境措施，主要依据的是相关司法解释，在法律层面，主要是根据1986年《公民出境入境管理法》第8条的规定，“有下列情形之一的，不批准出境： （二）人民法院通知有未了结民事案件不能离镜的……”，由于受到经济发展、观念认识等因素影响，实践中出了少数涉侨法院外适用的情形少，导致了各地做法不一，对于法律的理解和认识的差异较大，比如对于限制出境的条件、限制出境的决定权、协助执行的操作衔接、限制出境的程序等问题的规定都较为模糊，有待规范。

（三）国外的资产处置难。

 在执行过程中，债权人提供可供执行的财产线索时，会提供被执行人在国外拥有的商铺、住房等，而在境外的财产暂难以处置。

（四）协助执行部门职责模糊。

 1、出入境限制程序问题。在执行案件办理中，查询侨民的护照号码、出入境信息时，一般以公安出入境部门的信息为准，而目前存在着①数个数据库管理系统不同导致查询结果存在差异，查询结果中护照号码和出入境信息查询不准确，导致查询结果仅供参考的不良后果。②部门权限规定严格，对于涉侨出入境等信息的查询，一般都以市级以上机关部门才有权限。吊销护照过程中，对于侨民在我国驻国外使、领馆换发的护照，目前无法予以吊销。一般涉侨案件的执行涉及的行政部门多，区域跨度大，一些部门因为职责不明确产生相互推诿现象，出现执行人员孤军奋战的尴尬局面，影响案件的实际执行。

2、出入境限制手续繁琐，实际操作困难。比如对于边控措施的采取，人民法院需要填写《口岸阻止人员出境通知书》，在本省口岸阻止出境的，应向本省公安厅申请，再向边防检查站交控手续，对于控制口岸出本省的，还应当通过有关省与省之间的公安部门办理交控手续。边防布控往往是对于可能马上出境的人员采取的，一般较为紧急，繁琐的过程不利于在实务中实施。

 四、目前本院的一些做法。

（一）积极探索出各种送达方式

我国民事诉讼法规定了八种送达方式，包括条约送达、外交送达、使馆送达、诉讼代表人送达、分支机构业务代办人送达、邮寄送达及公告送达，依靠涉侨审判多年的经验积累，在执行送达方面积极探索新方式方法。①利用审判程序中的QQ语音视频审理跨国案件的模式，执行过程中通过在户籍所在地的亲属获得被执行人的联系方式，利用QQ、微信、邮件等方式与被执行人取得联系，告知执行案件信息及法律法规、拒不履行后果，督促被执行人主动履行，2012年度已经依次途径联系到被执行人10余人。②积极借助国外华人商会等侨团开展协助送达，青田目前已与40多个国家、地区的80多个社团、2000多名侨领和社团负责人建立了长期稳定的联系。依靠侨办、侨联等部门，青田法院先后共聘任8名青田籍侨领担任海外联络员，分布在青田人较为集中的意大利、西班牙、巴西等5个国家7个城市，每名联络员均在海外提供了一个固定场所作为法院的远程法庭，配有相关远程开庭设备，2012年度协助送达20余次。③在“中国青田网”设法院公告专栏，在海外发行量大、影响范围广的《青田侨报》上发布执行通知，争取案件主动履行。④拓宽送达效力，执行案件立案后，积极于被执行人原户籍所在地的村干部、亲属取得联系，针对目前被执行人亲属的保守、抵触心理，释明法理，送达吊销护照通知书，借此由亲属通过电话等形式主动联系到被执行人，2012年度有6名被执行人通过该方式知晓了国内案件的执行情况，并主动与法院取得联系，其中2人主动履行了义务。

  （二）完善各项执行措施

1、与公安机关建立限制被执行人出国的通报备案制度。与公安机关建立长效联动机制，定期将被执行人的情况通报给公安机关，由公安出入境管理部门将被执行人的情况录入电脑，在被执行人向公安申请护照时，停止向其发放护照，从而防范被执行人离境。2012年度共计发出出入境报备通知书600余份，出入境通报备案的被执行人，在申请办理护照、申请延期护照时将会受到限制。部分被执行人在我国驻国外使换发护照时，使馆将主动联系被执行人所在省出入境管理部门，随后将信息反馈至案件承办人中，最后根据案件实际情况决定是否为其办理更换业务，此项协助执行措施大大提供了执行威慑力。

2、与乡镇及司法公证部门建立限制被执行人办理出国公证的联动机制。针对被执行人获得签证前需要办理亲属公证、无罪公证等情况，和乡镇及司法公证部门建立起限制被执行人办理出国公证的联动机制，由法院将被执行人的情况通报给被执行人所在的乡镇及司法局的公证部门，有效地限制了一些已领取护照被执行人的出境。

3、高消费禁止令的实施。通过省高院与上海浦东、北京首都国际机场、温州永强机场等级部门联合，向机场公安等协助单位发放协助通知，限制被执行人乘坐飞机。

4、吊销护照通知书的效力强化。以往，申请人申请法院限制被执行人出入境后，将直接对被执行人的出入境进行限制，对于持有护照的被执行人，直接予以吊销护照的措施，存在打击力度过大的情形，青田法院经过探索后，形成了查控、通知、吊销的良性模式，对于申请人申请后，根据不同案件实际情况，对于部分案件采取先发放吊销护照通知书的形式，暂不吊销被执行人护照，部分被执行人在知晓吊销通知后便主动履行义务，促进法律效果和社会效果的统一。

5、吊销护照措施。对于决定吊销护照的条件，经过严格审查，首先，在职权上，主要依据债权人申请而启动，只有在情况紧急等必要情况下，才依职权启动。申请人应书面申请且载明限制出境的必要性，而对于被执行人财产已在控制、处分过程中，且足以清偿全部债务的或者确实因奔丧、看病、探病等紧急事务出境的，如一概予以吊销有违人伦，由执行人员小组讨论后决定，同时赋予当事人申请复议的权利，但复议期间不停止裁定的执行。2012年度吊销护照100多次，吊销护照与限制被执行人出境通报备案制度联合，致使被执行人在回国后被边防检查站收回护照，而因报备制度无法办理新护照，被迫自动履行了义务。

6、边控措施。我院多次通过向边防口岸布控，向有关部门发出协助执行通知措施，数次成功控制即将出境的被执行人，因急切想要出境，此类被执行人的主动履行意图较明显，一旦布控成功，案件的实际履行率较同类案件高。

   （三）加强涉侨执行宣传

与侨联、侨办联系，组织开展“侨法宣传月”活动，利用广播、电视等媒体，做好涉侨法律规章的宣传，分别在华侨较为集中地乡镇设立侨法宣传栏，将一些典型涉侨案件、拒不履行生效法律文书的后果进行宣传，促使归侨侨眷深入理解法律法规，主动督促被执行人履行义务，形成良好执行环境。2012年，开展了6次以案释法送法进“侨家”的普法宣传。

    （四）海外便民服务中心制度

涉侨执行工作不可能依靠法院一个部门完成。在执行过程中，通过各部门联合，举办青田华侨大会、世界青田人大会等重大活动，加强与华侨的沟通、交流，加强对于知名华侨的联络，建成海外便民服务站3个，青田方山乡在西班牙马德里建起首个便民服务站，在海外便民服务站内对于青田籍华侨各种基本信息予以登记，争取日后形成各个侨民密集区都有联络信息的良好模式，方便送达和执行。

    （五）海外联络员制度

我院探索海外联络员制度多年，从2011年聘任青田藉侨领、意大利威尼斯华侨华人联合总会会长邱某起，已经聘任了数十位青田籍华侨担任海外联络员。海外联络员主要为当地知名华侨、侨领等，在当地侨民中具有较大的影响力。海外联络员的职责主要是协助送达法律文书，协助确认当事人身份，协助法院做当事人的思想工作，效果较好。我院尝试利用海外联络员开展远程视频执行和解，解决涉侨案件被执行人难找等问题。部分海外联络员能将国内执行的基本情况通过他人转告等方式告知被执行人，部分被执行人在得知情形后能主动履行义务，一些暂无履行能的的被执行人，通过海外联络员联系和思想工作后，与国内申请人通过视频达成和解协议。因海外联络员在场，法院通过视频截图、文字记录备忘、视频光盘备案等方式进行记录，2012年度共促成近100件涉侨执行案件的当事人达成和解协议，并及时履行完毕，案件得以顺利执结。

    五、对策和建议

    随着国际化的不断加大，国际间的接触愈发紧密，如何做好涉侨执行工作是影响司法公信力的重要环节之一，青田法院对涉侨执行的调研表明尽管涉及华侨的法律条款为数不少，但较为零散，且可操作性不强，难以在司法实务中真正发挥作用。

我们建议：

    （一）涉侨案件应当尽快出台相应法律法规，对于零碎存在的各项涉及华侨的法规、文件、司法批复应当进行梳理，形成体系性的涉侨执行法律法规，规范限制出境的条件、限制出境的决定权、协助执行的操作衔接、限制出境的程序等实体性规定，为司法实务提供保障，剔除法律条款中难以执行的条款，确保法律的实际可操作性。

    （二）对各地涉侨执行中存在的地方性做法予以总结，对其中可以普遍适用的用法律形式予以确认、推广，尽快形成涉侨执行工作实施意见，规范执行流程。针对涉侨执行案件：一、建立通报备案制度。针对新收执行案件，统一由专人负责对被执行人的出入境进行通报备案，并在2个工作日内提交至公安出入境部门，该部门即时停止为被执行人办理护照并限制其出境。二、针对已办理护照的被执行人，首先告知申请执行人，如其向法院申请要求宣布被执行人所持护照作废的，承办人及时联系被执行人，发出吊销护照通知书，限期责令被执行人履行义务；如被执行人无法联系的，积极联系其亲朋好友。对于逾期未履行义务的被执行人，责令其交出护照或者提请相关部门吊销护照。三、对已经在国外的人员，联系其国内亲属、海外联络员、驻该国商会成员等人，通过他们之间的关系网络将强制措施告知被执行人，以督促被执行人主动履行义务。四、加强与海关、机场、国外大使馆等机构的联系，并取得他们的大力支持，如经申请，驻外大使馆立即停止为被执行人办理补发、更换到期护照等。

    （三）加强对于部门间的协助与沟通，构建执行联动威慑机制，逐步形成“自动履行为主，强制执行为辅”的长效机制，加强内部立审执统一协调，促使各涉侨执行部门联动配合。